以制度型開放深化服務業市場化改革
來源:經濟參考報 發布時間:2020年07月21日

編者按:

面對疫情沖擊和復雜多變的外部環境,我國經濟社會如何以改革應對變局開拓新局,如何推進關鍵性基礎性重大改革的突破,如何應對挑戰并贏得國際合作競爭新優勢?近日,中國(海南)改革發展研究院邀請國內高層次專家學者舉行了在線改革形勢分析會。與會專家圍繞要素市場化、農村土地制度改革、服務業市場化改革等議題開展討論交流,積極建言獻策。以下為中國(海南)改革發展研究院院長遲福林教授的發言稿。

以高水平開放促進深層次市場化改革,重在推動商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。制度型開放有兩個突出特點:其一,改革與開放的內在統一。擴大開放的重點向國內規則、標準等層面延伸,使開放與改革直接融合。其二,促進深層次市場化改革。規則、標準等對接,將使服務業市場開放、競爭政策基礎性地位等關鍵性、基礎性深層次體制機制改革取得重要突破,推動建立高標準市場經濟體系。

深化服務業市場化改革既是國內市場與國際市場的連接點,又是開放與改革的連接點

第一,深化服務業市場化改革既是釋放巨大內需潛力的重點,也是釋放服務貿易優勢以贏得國際合作競爭新優勢的關鍵。首先,我國服務消費的快速增長及由此帶來的新興消費市場的擴大,是我國釋放內需、贏得主動的關鍵。2019年我國居民人均服務消費增長12.6%,高于居民整體消費增速4.0個百分點,占比提高到45.9%。估計到2025年,我國居民服務消費占比將達到52%-55%,由此將釋放數以萬億元的消費潛力。此外,服務貿易開始成為全球自由貿易以及全球經貿規則重構的重點、焦點。2010-2019年,全球服務貿易年均名義增長是貨物貿易增速的2倍。未來幾年,釋放14億人不斷升級的消費需求,參與國際合作和競爭,關鍵在于服務消費釋放和服務貿易發展,在于加快推進服務業市場化改革進程。

第二,深化服務業市場化改革既是推進高水平開放的重大舉措,也是深化市場化改革的重大任務。一方面,我國正由制造業領域為主的開放向服務領域為重點的開放轉變。一方面,服務業領域成為深化市場化改革的突出短板。以《市場準入負面清單(2019年版)》為例,服務業領域禁止性措施106項,占比73.1%;服務業領域限制性措施90項,占比71.4%。對比國際,尤其是發達國家,我國服務業限制指數仍然較高。為此,深化服務業市場化改革,推動服務業對內對外開放,成為統籌推進高水平開放與深化市場化改革的重大任務。

第三,以制度型開放深化服務業市場化改革既是應對變局的主動之舉,也是開拓新局的主動之舉。一方面,深化服務業市場化改革是立足14億人內需大市場,牢牢把握“中國消費”的巨大潛力,形成應對變局的堅實基礎與戰略優勢。一方面,服務業市場化改革既涉及市場準入制度,更涉及公平競爭制度、市場監管制度及規則、規制、管理、標準等方面的制度性、結構性安排,其復雜程度與敏感程度遠超制造業。推動服務業領域的制度型開放,加快服務貿易發展,是面對經濟全球化嚴峻挑戰、開拓自由貿易發展新局面的重要條件和競爭優勢。

以制度型開放深化服務業市場化改革的當務之急是形成公開市場、公平競爭的市場環境

一是打破社會資本進入服務業的各類有形和無形壁壘,全面實現服務領域的平等競爭。隨著我國市場準入負面清單的不斷完善,社會資本進入服務業的門檻正在逐步降低。但從實踐中看,社會資本進入服務業,在服務領域開展平等競爭,仍面臨著某些體制性障礙。例如,由于體制內外人才等政策的差異,民營教育、醫療等服務業企業的活力遠未釋放。打破不合理政策體制對社會資本的束縛,盡快實現體制內外服務業企業政策平等,以充分發揮社會資本在服務業市場的重要作用。

二是以產業政策轉型促進服務業市場化改革。隨著市場經濟體制建立,產業政策與經濟轉型升級趨勢不相適應的矛盾日益突出,并由此帶來某些不公平競爭及抑制創新等負面效果。以通信為例,有關研究表明,我國通信的基礎性成本,比某些發達國家高出1至2倍。其原因除了資源稟賦外,也與產業政策直接相關的行政性壟斷所導致的競爭不足、效率不高直接相關。深化服務業市場化改革,需要強化競爭政策的基礎性地位,并由此實現產業政策轉型。例如,盡快修訂《反壟斷法》,將競爭政策以及相應的公平競爭審查制度、反行政壟斷制度納入到《反壟斷法》;大幅減少產業補貼與扶持項目,以競爭政策為基礎加快推進產業政策轉型,并用競爭政策有效協調產業政策及相關經濟政策。

三是充分發揮科技革命對深化服務業市場化改革的推動作用。在5G、人工智能等新技術驅動下,數字經濟等將帶來新的業態,推動產業變革與社會變革。據麥肯錫測算,疫情時期線上消費所增加的每1個單位,61%為替代原有需求,39%為新增需求。當前,我國服務業與數字經濟融合水平仍比較低。2019年,我國服務業數字經濟增加值占行業增加值的比重僅為37.8%,與發達國家接近60%的水平相比還有較大差距。從過去幾年的實踐看,一方面,科技革命和數字經濟充滿不確定性,不能機械地理解“只有管得住,才能放得開”,要鼓勵新業態先發展后規范、邊發展邊規范。一方面,要充分利用科技革命推動服務領域的市場開放。比如,過去幾年,我國金融領域的市場開放,與金融科技創新直接相關。以制度型開放深化服務業市場改革,要以更大的市場開放鼓勵和支持服務業數字化轉型與創新,并充分利用科技革命的成果,推動服務領域監管變革。

以制度型開放深化服務業市場化改革,關鍵是推進規則、規制、管理、標準等與國際對接

首先,規則、規制、管理、標準等不完善成為深化服務業市場化改革的突出掣肘。近幾年,我國服務業對內對外開放進程明顯加快。但客觀看,服務領域的制度性、結構性安排,無論是規則、規制、標準還是管理能力建設,都相對滯后。例如,在電商平臺不斷做大的背景下,市場份額是不是判定新經濟壟斷的重要指標,如何判定新經濟的壟斷和不正當競爭?如何避免用“舊制度管理新經濟”?這些都是需要深入研究的重大課題。

其次,以規則、規制、管理、標準等國際對接中形成倒逼服務業市場化改革的壓力?!胺墙慈?過程監管”是高水平市場經濟的基本做法,也是高標準經貿規則的基本要求。推進服務業市場開放,需要在大幅放寬市場準入的同時,最大限度取消準入后限制,建立既準入又準營的服務業企業管理規則,并帶動監管模式、監管體制的系統性變革。2019年,我國出境旅行服務(旅游、留學、就醫等)消費1.7萬億元人民幣。釋放服務消費潛力,需要盡快在廣大居民急需的領域引入國際現代服務業管理標準,在倒逼國內服務業企業轉型的同時,明顯提升服務行業監管的現代化水平。

最后,在醫療健康領域引入國際管理與標準,推動這些領域的制度型開放。適應疫情沖擊下國內醫療健康消費回流及全社會日益增加的醫療健康需求,要加快引進國際現代醫療藥品管理標準,使國內居民不出國門就可以享受到國際先進的醫療健康服務。例如,實行單向認可清單制度,符合清單內國家或地區標準的藥品與醫療器械可自動獲得認證,無須開展臨床試驗直接使用,逐步實現已經上市但未達到新標的藥品退市;允許符合當地標準且高于我國現行標準的服務業企業、具備相關職業資格的人員,經備案審核后直接開展相關經營與業務活動。

(作者系中國<海南>改革發展研究院院長)


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